إعادة هيكلة الاقتصاد اللبناني (1): زياد حافظ*

المهام التي وقعت على حكومة الرئيس حسان دياب هي إعادة هيكلة الدين العام، وإعادة هيكلة القطاع المصرفي، وأخيراً إعادة هيكلة الاقتصاد اللبناني. بالنسبة لإعادة هيكلة الدين العام والقطاع المصرفي فهما متلازمان أيّ من الصعب تحقيق واحد منهما دون الآخر. فالودائع لدى المصارف مرتبطة بسندات الخزينة ومعالجة الدين العام تفرض معالجة الوضع المصرفي. ولقد شرحنا ذلك في سلسلة مقالات لا داعي للرجوع إليها، علماً أنّ العقدة الغوردية تطلّب القطع وليس التفكيك. والعقدة الغوردية تعود إلى الامتحان الذي واجه إسكندر المقدوني لمعرفة قدرته على حلّ المعضلات المستعصية. تقول الرواية التي يروّجها مؤرّخو سيرة إسكندر المقدوني إنه في تمركزه في مدينة غورديوم، وهي في مقاطعة تابعة للدولة الفارسية في غرب الأناضول، أنه واجه كتلة كبيرة من الخيوط استحال فكّها العديد من الفاتحين. لم يجد إسكندر المقدوني أيّ طرف من الخيوط لفكّ الكتلة فقام بقطعها بالسيف. وتقول الخرافة إنّ من كان بإمكانه فكّ تلك العقدة فهو سيكون فاتحاً لآسيا. أصبحت تلك القصة معياراً للاستعصاء الذي قد يواجه المرء فيبتكر الحلّ الجذري للاستعصاء. فالقطاع المصرفي والدين العام وجهان من تلك العقدة المستعصية. فكيف ستتصرّف حكومة دياب تجاهها؟ فهل ستحاول “التفكيك” أم “القطع” أم بين المنزلتين؟

نأمل بأن تأخذ الحكومة بتوصياتنا في ما يتعلّق بالقطاع المصرفي وهي وضع اليد على القطاع المصرفي ضمن رزمة من الإجراءات تشمل التأميم والشركات المختلطة والشركات ملكياتها عامة أيّ دون وجود كتلة متحكّمة في بنيتها. أما في ما يتعلّق بالدين العام فنعتقد أنّ رأس المال الأساسي لذلك الدين قد تمّ دفعه أضعافاً عديدة منذ تشكيله بفوائد ربوية كانت بمثابة ريع غير شرعي لحاملي السندات أيّ المصارف. وبالتالي يمكن محو قسم كبير من ذلك الدين بحجة أنه تمّ دفع رأس ماله مراراً وتكراراً. كما يمكن تحويل ذلك الدين إلى دين طويل الأجل بفوائد منخفضة جداً يحرّر موازنة الدولة من عبء خدمة الدين لفترة طويلة. كما أنّ الدخل الذي سيعود في السنوات المقبلة من استخراج النفط والغاز قد يساهم في دفع ذلك الدين. فماذا ستفعل حكومة الرئيس دياب؟

في ذلك السياق تسرّب تقرير حول الحلول المرتقبة لحلّ الأزمتين. والمعلومات تفيد بأنّ ذلك التقرير من إعداد الشركة الاستشارية الفرنسية لازار بالتعاون مع مستشاري رئيس الحكومة. لسنا هنا في وارد نقد تلك الورقة بل لبعض الأفكار المطروحة فيها والتي يتداولها عدد من “الخبراء” في وسائل الإعلام المرئية والمكتوبة والتي تركّز على ضرورة الخصخصة لبعض المرافق الاستراتيجية للدولة. فبغضّ النظر عن البعد السياسي لتلك الخطوات والتي يمكن الردّ عليها سياسياً فهناك ملاحظات عدّة يجب أن تؤخذ بعين الاعتبار قبل الإقدام على تلك الخطوة.

الملاحظة الأولى هي أنّ الخصخصة هي نقل احتكار ما للدولة لملكية فرد أو مؤسّسة في القطاع الخاص. والسؤال البديهي هو: لماذا استبدال الاحتكار الخاص باحتكار الدولة؟ في هذا السياق يعتبر مروّجو الخصخصة أنّ القطاع العام غير كفوء ناهيك عن الفساد الذي ينخر بجسمه وبالتالي القطاع الخاص أجدر ويستطيع أن يقدّم الخدمة بنوعية أفضل وبكلفة أقلّ ويمنع الهدر. تجربة الخصخصة التي بدأت في الثمانينيات من القرن الماضي وانتشرت في التسعينيات اثر الضغط السياسي لما يُسمّى بإجماع واشنطن (الخزينة الأميركية، البنك الدولي، صندوق النقد الدولي) نتائجها كانت متفاوتة بين السلبية والنجاح النسبي. فعلى صعيد المثال اضطر البنك الدولي إلى مراجعة برنامج خصخصة قطاع الطاقة وخاصة الكهرباء في الدول النامية لأنّ النتائج كانت سلبية جدّاً. ففي الدول الناشئة التي شهدت خصخصة ذلك القطاع كانت النتيجة المباشرة انخفاض نسبة التعليم والتخرّج من المدارس بسبب ارتفاع كلفة الطاقة (وهذا دليل على عدم صحّة مقولة تخفيض كلفة الإنتاج في إطار الخصخصة) ما جعل الطلاب يرسبون في الامتحانات لأنهم كانوا محرومين من الإنارة في المساء والليل. لم يعد البنك الدولي منذ بداية الألفية الثالثة يفرض كشرط أساسي للمساعدة خصخصة قطاع الكهرباء بل أصبح يقرض المؤسسات الحكومية الموكلة بالقطاع بعد أن امتنع عن ذلك في السابق. فلماذا يسلك لبنان طريق الخصخصة في قطاع الكهرباء مثلاً خاصة أنّ المشكلة في لبنان تعود إلى الجباية وانّ الجباية مرتبطة بواقع اقتصادي واجتماعي قد لا يكترث له القطاع الخاص. فهل من المقبول أن تحرم مناطق لبنانية لأنها لا تستطيع دفع رسوم الاشتراك والاستهلاك بسبب الفقر؟ لم تقدم الدولة منذ نهاية الستينيات على تنمية المناطق اللبنانية الأكثر حرماناً بسبب الإهمال وبسبب النزعات الطائفية والمذهبية المقرونة بالمناطق. هذا ما ولّد انفجار الحرب الأهلية (ونحن نحيي الذكرى الخامسة والأربعين لبدئها) في لبنان التي ما زالت مستمرة ولكن بأشكال مختلفة. فالتجاذب الطائفي والمذهبي يفسد كلّ المبادرات الإصلاحية وحتى الخجولة وبالتالي يصبح مشروع الخصخصة مشروعاً لتفاقم الفجوات الاقتصادية ليس بين المناطق ولكن بين مكوّنات المجتمع اللبناني.

من جهة أخرى حتى في الدول المتقدّمة ليس هناك من دلائل قاطعة على نجاح الخصخصة. وأحسن مثال على ذلك الجدل المستمرّ منذ 1994 حول خصخصة قطاع سكك الحديد في المملكة المتحدة. حتى الساعة ما زال الجدال قائماً حول نجاح أو فشل العملية. ويجمع المراقبون على أنّ أداء الشركة الخاصة التي تدير القطاع ليس على المستوى المطلوب. المعروف عن القطارات البريطانية الدقة في المواعيد حيث كان يستطيع المرء ضبط ساعته على توقيت الرحلات ووصولها. اليوم لم يعد ذلك قائماً فالقطارات تتأخر لأسباب عديدة منها عدم وجود العاملين الماهرين بالعدد المناسب وذلك بسبب هاجس تخفيف النفقات وزيادة الأرباح. فنوعية الخدمة تراجعت مع الخصخصة. يمكن الاسترسال في تعداد الحالات لفشل الخصخصة حيث لا أحد يستطيع أن يقول إنها الحلّ الأفضل لحالات الترهّل في القطاعات والمرافق الحكومية. فكلّ قطاع وكلّ مرفق له قصّة لا يمكن التعميم من جرّائها. لذلك يصعب القبول بأنّ الخصخصة لعدد من المرافق اللبنانية قد تكون الحلّ للخروج من الأزمة المالية. فليس هناك دليل قاطع على نجاعة ذلك الحلّ.

الملاحظة الثانية تعود إلى ضرورة توفير شروط للخصخصة كالإطار الناظم والحاكم والذي من المستبعد أن تتوفّر في ظلّ الترهّل للدولة والتجاذبات السياسية القائمة. هذه الشروط ضرورية لإنجاح أيّ عملية خصخصة وإنْ كانت نتائج الخصخصة في الأساس غير مضمونة. هذا ما أوضحته دراسة صادرة عن البنك الدولي في شهر آذار/ مارس 2018 حول الدروس المستخلصة من تجارب الخصخصة في مختلف دول العالم. جاءت تلك الدراسة لتعطي طابعاً متحفّظاً حول النتائج المتوخاة من الخصخصة ما يجعل “الشرعية” الدولية متحفظّة بدورها حول الخصخصة. فإذا كان البنك الدولي متحفّظاً حول نتائج الخصخصة، يعني ذلك أنها كانت كارثية في عدد من الدول، فلماذا دفع لبنان ليسلك ذلك الطريق إضافة إلى الملاحظات التي أبديناها وهي بعيدة عن المقاربة السياسية والأيديولوجية؟

الملاحظة الثالثة هي فقدان المبرّر في استبدال الاحتكار الخاص بالاحتكار العام. لماذا يجب إعطاء الامتياز وبالتالي الاحتكار إلى فريق خاص؟ أضف إلى ذلك السؤال أنّ المحتكر مصلحته الربح وليس الخدمة العامة بينما المرافق المعنية هدفها تقديم تلك الخدمات للمواطن. فهناك تناقض بين أهداف المحتكر الخاص والمصلحة العامة. كما أنّ المشتري للقطاع المنشود يشترط دائماً أن تكون له حصرية الامتياز في استثمار المرفق وبالتالي إلغاء التنافس الممكن في المستقبل القريب أو البعيد. من جهة أخرى لا بدّ من الإشارة إلى أنّ عمليات الخصخصة في الدول الناشئة تحصل دائماً لمصلحة المقرّبين من السلطة سواء عبر مؤسساتهم الخاصة أو عبر الوكالات الحصرية أو التمثيل الحصري لشركات أجنبية. وغالباً ما يتمّ هو إعطاء المرافق الحيوية إلى شركات أجنبية تتضارب مصالحها مع مصالح الشعوب في تلك الدول. والحجة في ذلك قلّة الخبرة والمهنية من قبل القطاع الخاص الوطني في إدارة المرفق الاقتصادي المرشح للخصخصة. وبما أنّ الفساد في الدولة هو أحد المبرّرات الرئيسية للخصخصة فالسلطة الرقابية التي تواكب عملية الخصخصة تصبح وهماً بسبب تدخّل أصحاب النفوذ وارتباطهم مع الشركات الأجنبية لمصلحة الأخيرة.

الملاحظة الرابعة تعود إلى أنّ الذين يروّجون للخصخصة يضيفون شرط فتح الباب للتنافس. فهم لا يدرون عما يتكلّمون وكلامهم غير واقعي لأنّ المشتري للمرفق في إطار الخصخصة يحرص على الطابع الاحتكاري. وهذا منطقي لأنّ المستثمر الخاص سيتحمّل الخسائر المتراكمة في المرفق المعني وسيستثمر في إعادة التأهيل وبالتالي هو بحاجة إلى ضمان إمكانية استرجاع استثماره في أسرع وقت ممكن. لكن حتى لو تجاوزنا تلك العقبة فإنّ طبيعة هذه المرافق هي الاحتكار الطبيعي (natural monopoly).  وهذا الاحتكار الطبيعي يعود إلى الكلفة العالية لإنشاء المرفق. فعلى سبيل المثال من المستبعد أن تأتي مجموعة تستثمر في القطاع نفسه وتنافس المرفق الذي تمّت خصخصته لأنّ الكلفة عالية كما هو الحال في قطاع الطاقة. فكلفة إنتاج مصنع كهرباء يكلّف أكثر من مليون دولار في الحدّ الأدنى للميغاوات. فمصنع جديد بطاقة ألف ميغاوات يعني استثمار ما يوازي أكثر من مليار دولار. فهل من المعقول أن نرى طرفاً خاصاً يقوم بمشروع منافس للمشروع القائم خاصة أنّ شبكة التوزيع للطاقة تكون ملكية المشروع المخصخص؟ ولكن الحجّة الأهمّ هي أنّ الرقعة الاقتصادية لمشروعين أو أكثر أنّ المنافسة تكون في رقعة ضيّقة للغاية في بلد كلبنان. لكن إذا ما أقدمت الدولة اللبنانية على التشبيك مع سورية فقد تصبح الرقعة الاقتصادية، أيّ السوق، أكبر ولكنها ستصطدم بشركات سورية أو غير سورية تنافسها. ما يهمّنا القول هنا إنّ تلك المرافق المرشّحة للخصخصة هي بطبيعتها احتكارات طبيعية تحتاج إلى أسواق كبيرة لتبرير وجود شركات منافسة تستطيع تحقيق وفورات الحجم لتحقيق جدواها الاقتصادية دون حماية ما. فالقول إنّ الخصخصة قد تفتح الباب للتنافس كلام غير دقيق في أحسن الأحوال.

مثل آخر هو شركات الطيران. فالميل في العالم هو نحو تمركز شركات الطيران لأنّ التنافس شديد خاصة في مناخ تفكيك القيود الناظمة (deregulation). فالدخول إلى سوق الطيران أمر مكلف للغاية. في لبنان ليس هناك مجال في المدى المنظور لأكثر من شركة واحدة. لا ننسى أنّ شركة “طيران شرق الأوسط” هي اندماج لتلك الشركة مع شركة “الخطوط الجوّية اللبنانية ـ اير ليبان”. كما أنّ الشركة التي حاولت منافستها أيّ شركة الطيران الدولية اللبنانية (ال أي أيه LIA) لم تستطع التنافس فأفلست وأقفلت أبوابها. فالقول هنا أيضاً إنّ الخصخصة سيرافقها فتح المجال لشركات تنافسها كلام غير دقيق بل مضلّل. ويمكن الاسترسال في المرافق الأخرى المعروضة للخصخصة.

الملاحظة الخامسة تنبثق عن جوهر التنافس. فهدف التنافس في أسواق حرّة هو إلغاء التنافس للوصول إلى حالة احتكارية. الميل في العالم هو نحو التمركز. نشهد ذلك في القطاع المالي، والإعلامي، والطيران حيث عدد الشركات العاملة مثلاً في الولايات المتحدة أصبح لا يتجاوز أصابع اليد. فالقطاع الإعلامي في الولايات المتحدة تملكه ستّ شركات بينما القطاع المالي مملوك من قبل خمسة مصارف كبرى تملكها أربع شركات فقط. أما قطاع المواصلات أيّ الشركات التي تقدّم خدمات الهواتف الجوّالة في الولايات المتحدة فعددها لا يتجاوز أصابع اليد الواحدة، هذا مع وجود رقعة اقتصادية واسعة كالسوق الأميركي. نرى مثلاً لذلك حتى في لبنان. فالسؤال يصبح هل المطلوب تحويل المرافق الوطنية إلى احتكارات خاصة بسبب الأزمة المالية؟

الملاحظة السادسة هي أنّ كلفة الخصخصة من الناحية الاجتماعية قد تكون عالية جدّاً. فبحجة تخفيض النفقات وإيقاف “الهدر” ستقوم الشركة الخاصة بتسريح عدد كبير من العمّال. لم تحصل أي عملية خصخصة في العالم إلاّ ورافقتها عملية تسريح كبيرة لم يتمّ استيعاب نتائجها حتى الآن. فهل تستطيع الدولة اللبنانية تحمّل موجة بطالة جديدة تضاف إلى حال البطالة القائمة بسبب الأزمة الاقتصادية التي بدأت في 2011 وبسبب الأزمة المالية المزمنة التي تكلّمنا عنها مطوّلاً وبسبب الحجر القسري الناتج عن انتشار وباء الكورونا؟ ما هي مشاريع إعادة تأهيل المسرّحين وكنّا شاهدين على الصراع القائم حول تثبيت فئة المياومين فكيف ستواجه قرار تسريح العدد الأكبر منهم؟

الملاحظة السابعة هي أنّ الخصخصة التي تؤدّي إلى تسليم المرافق العامة لشركات أجنبية بشكل تامّ أو جزئي مع شركاء صوريّين محليّين عبر حجة ضرورة إيجاد شريك استراتيجي دولي معروف بكفاءته ومهنيته ليست إلا وسيلة ملتوية لإخضاع القرار الاقتصادي الوطني للمشيئة الخارجية وتكريس تبعية الوطن لمراكز القرار الخارجي. والشكوك القائمة حول ارتباطات بعض الشركات بمصالح متناقضة مع الأمن الوطني والقومي إضافة إلى الاختراقات الأمنية من قبل العدو الصهيوني وخاصة في قطاع المواصلات موجودة حتى في مؤسسات ما زالت خاضعة لسيطرة الدولة؛ فما بال الحال إذا خرجت عنها كلّيا.ً إنّ المصلحة الوطنية لن تتحقق عبر ما يُسمّى بالاستثمار الخارجي خاصة أنّ الادّخار الوطني لم تتمّ تعبئته وتوظيفه في المشاريع التنموية. هذا يفتح باب النقاش حول ضرورة التمويل الخارجي للخروج من الأزمة وهذه الضرورة مشكوك بأمرها من وجهة نظرنا. إن ترويج ضرورة إيجاد الشريك الاستراتيجي الأجنبي في مشاريع الخصخصة من “مقترحات” المؤسسات المالية الدولية. ونقول ذلك بكلّ ثقة لما لدينا من خبرة مهنية ممتدّة إلى أكثر من عقد مع تلك المؤسسة. فنظرية ضرورة الاستثمار الأجنبي لتمويل التنمية وضرورة الخصخصة عبر الشريك الخارجي لمكافحة الفساد المزمن في الدولة والهدر ليست إلا تغطية لخلفيات سياسية لسنا بحاجة إلى مناقشتها هنا.

تجربة الخصخصة التي بدأت في الثمانينات وانتشرت في التسعينيات كانت نتائجها متفاوتة بين السلبية والنجاح النسبي… وعلى سبيل المثال اضطر البنك الدولي إلى مراجعة برنامج خصخصة قطاع الطاقة وخاصة الكهرباء في الدول النامية لأنّ النتائج كانت سلبية جدّاً…

*كاتب اقتصادي سياسي والأمين العام السابق للمؤتمر القومي العربي.

(البناء)