دراسة معهد واشنطن حول الاتفاق النووي وخيارات ترامب

الجزء الأول

قرارات ترامب الخمسة

جيمس جيفري

6 تشرين الأول/أكتوبر 2017

حظي الرئيس الأمريكي دونالد ترامب باهتمام كبير، أولاً لتعليقاته حول عدم رغبته بمتابعة المصادقة على مجموعة من الأسئلة المتعلقة بإيران وبالاتفاق النووي الإيراني لعام 2015 المعروف بـ«خطة العمل الشاملة المشتركة»، وهي مصادقة يفرضها الكونغرس كل تسعين يوماً وفقاً لـ “قانون مراجعة الاتفاق النووي الإيراني لعام 2015” (أو “قانون كوركر- كاردين”). وقد فعل ذلك مرة ثانية قائلاً انه سبق أن حزم أمره حول ما إذا كانت الولايات المتحدة ستواصل الالتزام بالاتفاق ولكنه لم يكشف عن مسار عمله. وبالفعل، أفادت تقارير إخبارية في 5 تشرين الأول/ أكتوبر بأن ترامب سيعلن عن خطط لعدم المصادقة على الاتفاق في خطاب من المقرّر أن يلقيه في 12 تشرين الأول/ أكتوبر.

وبالإضافة إلى ذلك، يتضح من تعليقات الرئيس الأمريكي حتى الآن، وتلك التي عبّر عنها وزير الخارجية ريكس تيلرسون والسفيرة الأمريكية لدى الأمم المتحدة نيكي هيلي – التي قدّمت نقداً مفصّلاً لـ «خطة العمل الشاملة المشتركة» في “معهد المشروع الأمريكي لأبحاث السياسة العامة” (AEI) في أيلول/ سبتمبر – أن الإدارة الأمريكية ستُدخل قرارها، مهما كان، في السياسة الأمريكية الأوسع نطاقاً تجاه إيران تماماً كما ينص عليه “قانون مراجعة الاتفاق النووي الإيراني“.

ولا تستعرض هذه الدراسة توصيات سياسية محددة، وإنما مختلف خطوات “شجرة القرارات” التي قد تتخذها الولايات المتحدة عند التعامل مع مسألة المصادقة ومستقبل «خطة العمل الشاملة المشتركة». وتستند إلى التحليل التقني في تقرير “قسم أبحاث الكونغرس” الذي يحمل عنوان “الخيارات لوقف تنفيذ الاتفاق النووي الإيراني” Options to Cease Implementing the Iran Nuclear Agreement الذي صدر في أيلول/ سبتمبر.

القرار الأول: المصادقة أم عدم المصادقة

1.1: المصادقة: يكمن الخيار الأول بالردّ إيجاباً بحلول 15 تشرين الأول/ أكتوبر على أربعة أسئلة بموجب شروط “قانون مراجعة الاتفاق النووي الإيراني” هي: (1) هل تنفّذ إيران الاتفاق (2) لم ترتكب خرقاً مادياً من دون تصحيح (3) لا تعمد إلى تحقيق تقدّم كبير في برنامجها للأسلحة النووية، و (4) هل أن تعليق العقوبات الأمريكية بمقتضى الاتفاق (أ) يتلاءم ويتناسب مع التدابير التي تتّخذها إيران لإنهاء برنامج أسلحتها النووية (ب) ويصب في المصالح الحيوية للولايات المتحدة. وإذا وافق الرئيس الأمريكي على هذه الاستنتاجات، لن يصادق على امتثال إيران بالاتفاق فحسب – على سبيل المثال، راجع 1 و2 أعلاه – بل على أنها لا تحقق تقدماً في برنامج أسلحتها النووية أيضاً بما في ذلك خارج نطاق قيود «خطة العمل الشاملة المشتركة» (راجع النقطة 3)، وعلى أنه من المنطقي تعليق العقوبات الأمريكية من وجهتي النظر الأوسع نطاقاً للتعويض على التدابير الإيرانية لإنهاء برنامجها غير المشروع للأسلحة النووية والمصالح الوطنية الحيوية للولايات المتحدة (راجع النقطة 4). وفي هذه الحالة، سيتعيّن على الولايات المتحدة التعامل على مسار ثان مع إجراءات إيران الإقليمية.  

ويقوم هذا الموقف على تركيز متطلبات مصادقة “قانون مراجعة الاتفاق النووي الإيراني” في المقام الأول، وليس بالكامل، على امتثال إيران لـ «خطة العمل الشاملة المشتركة». ولم تقدّم السفيرة هيلي في معرض حديثها في “معهد المشروع الأمريكي لأبحاث السياسة العامة” أدلة محددة جديدة على استمرار الانتهاكات الفعلية للقانون. وفي 17 أيلول/ سبتمبر، أفاد وزير الخارجية الأمريكي تيلرسون أن إيران تمتثل تقنياً للقانون، وقد ازداد تشديد “الوكالة الدولية للطلقة الذرية” مراراً وتكراراً على هذا الموقف. ويمكن القول إن إيران تنتهك أحكام قرار مجلس الأمن رقم 2231 بموجب الفصل السابع الملزم قانوناً بشأن برامج القذائف الصاروخية وعمليات نقل الأسلحة. ولهذه الغاية، ضمت الولايات المتحدة صوتها إلى المشاركين الأوروبيين في «خطة العمل الشاملة المشتركة» في تموز/ يوليو لإدانة إيران رسمياً حول تجاربها الصاروخية (“التي تتعارض مع قرار مجلس الأمن رقم 2231”). ولكن مجلس الأمن لم يتخذ إجراءات رسمية بشأن هذه الانتهاكات. وبالتالي، تشكّل المصادقة على استفسارات “قانون مراجعة الاتفاق النووي الإيراني” الأربعة مسار عمل مبرَّر.

ومن شأن هذا الخيار “إيقاف” شجرة القرارات. وقد تصادق الإدارة الأمريكية أيضاً، بل قد تضغط من أجل مفاوضات متابعة لتحسين «خطة العمل الشاملة المشتركة» أو تمديدها، إلّا أن ذلك يتطلّب جهداً طويل الأمد في غياب توافق دولي بشأن عدم الالتزام الإيراني.

1.2: عدم التصديق: يتمثل المسار البديل بعدم مصادقة الرئيس الأمريكي على الاتفاق. ويعود هذا المنطق إلى الاضطرابات التي تخلّفها إيران في جميع أنحاء المنطقة، في حين تشهد في الوقت نفسه نهضةً تجارية ودبلوماسية مع الكثير من دول العالم، ولا سيما الأوروبية منها، في ظلّ رضوخ الولايات المتحدة للأمر الواقع كما تبيّن من خلال قرارات “الامتثال” المتكررة. ولكن نظراً لغياب أي انتهاكات كبرى من الجانب الإيراني لـ«خطة العمل الشاملة المشتركة»، يكمن على الأرجح أساس هذا القرار في متطلبات القانون (راجع النقطة 4، ب، أعلاه) التي تفرض أن تعكس العقوبات المستمرة المصلحة الوطنية الأمريكية الحيوية. وهنا، تحمل الاعتبارات خارج إطار الامتثال لـ «خطة العمل الشاملة المشتركة» تأثيراً ملحوظاً، ومن ضمنها سلوك إيران في مختلف أنحاء الشرق الأوسط، كما أكدت هيلي. ولفت تيلرسون أيضاً إلى أن إيران لم تتصرّف وفقاً للتوقعات الواردة في مقدمة «خطة العمل» المذكورة قائلاً: “تتوقع [أطراف الاتفاق] أن يساهم التنفيذ الكامل لـ «خطة العمل الشاملة المشتركة» هذه على نحو إيجابي في تحقيق السلام والأمن على الصعيدين الإقليمي والدولي”. ومن الواضح أن هذا لم يحدث.  

وبالتالي، إن نطاق “قانون مراجعة الاتفاق النووي الإيراني” واسع بما فيه الكفاية لكي لا يعمد الرئيس الأمريكي إلى سحب التصديق. (ويعتبر القانون مسار العمل الرئاسي الثالث المحتمل والمتمثّل بعدم اتخاذ قرار بمثابة عدم المصادقة). وبصرف النظر عن اعتبارات “الخطوات المقبلة”، يتعيّن على الإدارة الأمريكية تفسير ما تغيّر في سلوك إيران في المنطقة منذ المصادقة الرئاسية الأخيرة قبل تسعين يوماً وفقاً لنفس المعايير المنصوص عليها في القانون. ويضطلع ذلك بأهمية بالغة نظراً إلى أن طبيعة أنشطة إيران المزعزعة للاستقرار أو أنشطتها الصاروخية لم تشهد تغيراً يُذكر منذ منتصف تموز/ يوليو. وإذا ما اتخذ الرئيس الأمريكي هذا القرار – سواء عن طريق عدم المصادقة أم عدم اتخاذ أي قرار – لا بدّ أن تقرّر الإدارة الأمريكية إما مواصلة الامتثال الكامل بـ «خطة العمل الشاملة المشتركة» بحكم الأمر الواقع أو التصدي لها.

القرار الثاني: إجراءات إضافية في حال عدم مصادقة الرئيس الأمريكي

2.1: عدم المتابعة: يتمثّل الخيار الأول بعدم اتخاذ أي إجراءات إضافية وقت اتخاذ القرار المناهض لـ«خطة العمل الشاملة المشتركة». ويكمن السبب وراء هذا الموقف غير المنطقي على ما يبدو في صعوبة استمالة المجتمع الدولي، وهو أمر ضروري “لإصلاح” غياب الدليل القاطع على عدم الامتثال لـ «خطة العمل الشاملة المشتركة» والصعوبات المحيطة بالتفاوض على «خطة عمل» جديدة أو حتى فرض نظام جديد للعقوبات الدولية. ويمكن بدلاً من ذلك اعتبار قرار عدم الامتثال بمثابة تحذير لإيران وإدانة أخلاقية لكل من العيوب التي تشوب الاتفاق وسلوك إيران في المنطقة، وضغط يُمارس على مجتمع الأعمال العالمي لثنيه عن التعامل مع إيران. وتتمثّل صعوبة هذا القرار في جانبه غير المنطقي المذكور أعلاه: إذا أعلن الرئيس الأمريكي أن استمرار العقوبات لا يصب في المصالح الحيوية الأمريكية، فالسؤال هو إذاً، ألا يتعيّن على الولايات المتحدة متابعة هذا القرار الهام؟

وعلى أي حال، إذا لجأت الإدارة الأمريكية إلى خيار “عدم المتابعة” ستتوقف شجرة القرارات هنا، في الوقت الراهن.

2.2: المتابعة: بدلاً من ذلك، يستطيع الرئيس الأمريكي متابعة القرار عن طريق اتخاذ خطوات تؤثّر بشكل خاص على الالتزامات الأمريكية بموجب «خطة العمل الشاملة المشتركة». وفي حال اتخاذ قرار بعدم المصادقة، فإن ذلك سيكون الخيار الأكثر منطقية. بيد أن اتخاذ أي من من مسارات العمل هذه يتطلب من الإدارة الأمريكية النظر في ثلاثة أسئلة إضافية:

1. ما هو الهدف: إصلاح الاتفاق من دون إعادة التفاوض أو تفاوض دولي جديد مع إيران، أو الخروج من الاتفاق بكل بساطة؟

2. أي فرع من فروع الحكومة ينبغي أن يأخذ زمام المبادرة؟

3. ما هي الآليات التي يمكن استخدامها وفقاً للاتفاق؟

القرار الثالث: الهدف – الضغط على إيران أو إبرام اتفاق جديد؟

3.1: الضغط على إيران: يكمن الهدف المحتمل الأول من اتخاذ قرار مناهض لـ«خطة العمل الشاملة المشتركة» في الضغط على إيران مع التركيز على السلوك الإقليمي للبلاد. ويعود سبب هذه الخطوة إلى الاعتقاد السائد في الغرب بأن «خطة العمل الشاملة المشتركة» قد تمكّن المعتدلين في طهران وتشجّع إيران على التعامل مع بقية العالم بطريقة أقل عدائية. وقد يؤدي العمل ضد «خطة العمل الشاملة المشتركة» حتى ولو بطريقة رمزية فقط، إلى حرمان الجمهورية الإسلامية من مكانتها التي تمنحها إياها «خطة العمل الشاملة المشتركة» كدولة عضو في منظمة الأمم المتحدة تتمتع بوضع جيّد ترغب فيه إيران على ما يبدو، وإلى الضغط على الدول ولا سيّما الشركات للتعامل بحذر مع إيران على الصعيد التجاري والاستثماري والدبلوماسي وحتى المبادرات. ونظراً لقوة النظام المصرفي الدولي المقوّم بالدولار، كما يتّضح من العقوبات النفطية الفعّالة للغاية المفروضة على إيران بموجب “قانون تفويض الدفاع الوطني لعام 2012″، فإن ذلك قد يشكّل أداةً فعالة. وقد يشير أيضاً العمل ضد «خطة العمل الشاملة المشتركة» إلى ضرورة تعامل المجتمع الدولي، وليس فقط الولايات المتحدة وحدها، مع الإجراءات الدولية الإيرانية التي يخلّف بعضها – مثل تدمير سوريا، وفتح المجال أمام تدفق اللاجئين إلى أوروبا، وتعزيز التطرف الإسلامي السنّي بطريقة غير مباشرة – تأثيراً أكبر على دول أخرى من تأثيرها على الولايات المتحدة.

ويتمثّل الجانب السلبي لهذا الخيار بإعلان إيران أنها ستردّ على أي عدم امتثال أمريكي بالاتفاق بانتهاكاتها الخاصة – المسموح بها تحديداً في المادة 36 من «خطة العمل الشاملة المشتركة» – مثل تسريع تخصيب اليورانيوم. وبالإضافة إلى ذلك، تلزم اللغة المبهمة في المادتين 29 و33 من «خطة العمل الشاملة المشتركة» الولايات المتحدة بدعم الاقتصاد الإيراني، ويمكن القول إن الأمريكيين ينتهكون هذا الحكم بالفعل. وقد تواجه واشنطن بالتالي “مبادلةً سيئة” – ضغط نظري “رمزي” إلى حد كبير على الاقتصاد الإيراني من خلال عدم الامتثال المحدود للولايات المتحدة، مقابل تخفيف ملموس لالتزامات إيران بموجب الاتفاق والأسى لدى حلفاء الولايات المتحدة. وسيصعب الاستمرار في هذه السياسة إلى أجل غير مسمى مع الضغط الذي تتعرّض له الولايات المتحدة إما للعودة إلى الاتفاق أو اقتراح نظام نووي جديد. (وبدلاً من ذلك، تستطيع إيران ببساطة مواصلة الامتثال للوقيعة بين دول «مجموعة الخمسة زائد واحد» الأخرى – أي بريطانيا والصين وفرنسا وروسيا وألمانيا – والولايات المتحدة).

3.2: إبرام اتفاق جديد: يطرح الهدف البديل المتمثّل بالتفاوض على نظام نووي جديد بالكامل مع إيران صعوبات كبيرة. فقد تم تمكين «خطة العمل الشاملة المشتركة» من خلال فرض عقوبات اقتصادية ساحقة، وخاصة على تجارة النفط الإيرانية، من قبل الاتحاد الأوروبي، و”قانون تفويض الدفاع الوطني لعام 2012″ الأمريكي على الصعيد العالمي، الذي يخفّض في نهاية المطاف الصادرات النفطية بنسبة 50 في المائة تقريباً. بيد أن مثل هذا النظام الدولي للعقوبات الرئيسية يتطلب من الدول تقبّل التهديدات الأمريكية “خارج حدودها” لقطاعاتها المصرفية، وهذه شروط قاسية قد تؤدي إلى احتمال تعرّض هيمنة الدولار على الأسواق العالمية للخطر. ولكن المجتمع الدولي تَحمّل هذه التهديدات بسبب انتهاكات إيران المتكررة لاتفاقها النووي، وجمعها ما يكفي من اليورانيوم المخصّب لتصنيع جهاز نووي في غضون أسابيع، والخطاب العدائي للرئيس الإيراني آنذاك محمود أحمدي نجاد، والمخاوف من استخدام الولايات المتحدة أو إسرائيل للقوة العسكرية ضد إيران.

ولم يعد أي من هذه العوامل قائماً اليوم. ولا تزال إيران، في ظل «خطة العمل الشاملة المشتركة»، على بعد عام من تصنيع جهاز نووي. ويُعتبر سلوك إيران المزعزع للاستقرار، الذي تعترف به معظم دول العالم، مشكلة لا بدّ أن تتعامل معها الولايات المتحدة وحلفاؤها الإقليميين. وفي حين تملك معظم الدول مصالح في الشرق الأوسط أكثر أهمية من «خطة العمل الشاملة المشتركة»، إلّا أن الاتفاق يحظى باستحسان في أوساط “النظام الدولي”. بالإضافة إلى ذلك، تكن روسيا والصين بشكل عام اليوم عدائية أكبر تجاه الولايات المتحدة مما كانت عليه عندما بدأت المفاوضات النووية الجدية. ونظراً لكل ذلك، من الصعب تصوّر كيف يمكن لواشنطن أن تحشد المجتمع الدولي مرةً أخرى.

القرار الرابع: الجهة الفاعلة – الكونغرس أو السلطة التنفيذية؟

4.1: الكونغرس: يسمح “قانون مراجعة الاتفاق النووي الإيراني” بتعجيل إجراءات الكونغرس في غضون ستين يوماً من عدم المصادقة الرئاسية. ولا يحتاج الرئيس الأمريكي إلى أي تشريع جديد، فلديه في الدفاتر عقوبات مختلفة يتراجع عنها حالياً ولكن يستطيع إعادة تفعيلها في أي وقت. ولكن إشراك الكونغرس للعالم المتشكك قد يشير بأنّ الولايات المتحدة ككل، وليس مجرد الرئيس ترامب، ترغب في اعتماد مقاربة جديدة تجاه إيران.

4.2: السلطة التنفيذية: هناك عوامل مختلفة تدعو، مع ذلك، إلى قيادة تنفيذية حتى وإن كانت منسّقة مع الكونغرس في خضم النظر في إجراء جديد يتخذه الكونغرس. وقد يشكّل التحدي الرئاسي لـ«خطة العمل الشاملة المشتركة» قضيةً سياسة خارجية “رفيعة المستوى” من النوع الذي ترغب أي إدارة أمريكية في إدارته عن كثب. وقد يؤدي تسليم القيادة إلى الكونغرس، بصرف النظر عن “قانون كروكر- كاردين” الذي يسمح بذلك، إلى تقويض السيطرة الإدارية. وإذا تولّى الكونغرس دور قيادي، قد تجد الإدارة الأمريكية نفسها إما أمام عجز كونغرس منقسم عن اتخاذ قرار أو كونغرس يتّفق على مسار عمل ضد «خطة العمل الشاملة المشتركة» الذي يقوّض سياسة الإدارة الأمريكية.

القرار الخامس: ما هي الآلية؟

5.1: لجنة مشتركة: لدى «خطة العمل الشاملة المشتركة» تدابير تبدأ بلجنة مشتركة لتسوية النزاعات، تنص عليها الفقرتين 36 و37 من الاتفاق. وتستطيع الإدارة الأمريكية أن “تبقي الزخم متواصلاً” من خلال إثارة قضايا مختلفة في «اللجنة المشتركة» والمنتديات البديلة (أي اجتماعات وزراء الخارجية ولجنة استشارية من خبراء خارجيين)، ولكن دون دليل واضح على إخلال إيران بـ «خطة العمل الشاملة المشتركة»، وقد يزيد مسار العمل هذا من الاستياء من الولايات المتحدة أكثر من الضغط على إيران. ومن أجل الضغط على إيران بشكل جدي أو التقدّم نحو اتفاق جديد، سيتعيّن على الإدارة الأمريكية إعادة فرض عدد من العقوبات.

ويمكن الاطلاع على المسار المؤدي إلى هذه النتيجة في الفقرة 36 التي تسمح لأي طرف في الاتفاق بوقف الامتثال “كلياً أو جزئياً”، إذا اعتبر ذلك الطرف أن عملية تسوية النزاعات المذكورة أعلاه غير مرضية. وفي جوهرها، تسمح هذه المادة “بالردّ بالمثل” عند عدم امتثال الطرف الآخر، بدلاً من شرط الانقضاء “باهظ الثمن” كما نوقش سابقاً. ومع ذلك، يكمن خطر استخدام هذا المسار باحتمال الردّ الإيراني. ويتمثل أحد الخيارات الإيرانية في الانسحاب من الاتفاق، مع تحمل جزء من اللوم على الأقل لإنهاء الامتثال. ولكن نظراً للمزايا التي يمنحها الاتفاق لإيران، وعلى افتراض أن الولايات المتحدة لا تستطيع إعادة فرض العقوبات النفطية المؤلمة فعلاً، يمكن للجمهورية الإسلامية مواصلة الاستفادة من العلاقات التجارية والدبلوماسية مع معظم بقية دول العالم ببساطة من خلال انتهاك بعض التزاماتها “الانتقامية” من دون الخروج تماماً، كما تتيح به المادة 36. وفي غضون ذلك، قد تساعد طهران على عزل واشنطن.

وقد يؤدي هذا التطور إلى برنامج نووي إيراني أقل تقييداً، مما قد يخفض على الأرجح الوقت اللازم لتصنيع الجهاز النووي النظري من اثني عشر شهراً حالياً إلى ستة أشهر أو أقل، الأمر الذي يخلق بالتالي مشكلة “الآن” بدلاً من فترة “ما بعد عام 2026″ـ مقابل عقوبات أمريكية ثنائية ومحدودة نسبياً. ومن هذا المنطلق، تخضع بالفعل معظم الأنشطة الإيرانية مع الولايات المتحدة لعقوبات لأسباب غير نووية تشمل الإرهاب وتبييض الأموال وبرنامج الصواريخ، وهذه ليست أموراً تافهة بالنسبة لطهران. ويقوم الافتراض هنا على أن الولايات المتحدة لن تنجح في إعادة فرض العقوبات النفطية العالمية خارج حدودها بموجب “قانون تفويض الدفاع الوطني”، بالنظر إلى أن العديد من الدول الأوروبية واليابان والهند وكوريا الجنوبية والصين ستحبط ذلك على الأرجح مع غياب الشروط المذكورة سابقاً والتي سادت خلال الفترة 2010 – 2015.

5.2. الانقضاء: ينطوي خيار بديل على فرض الولايات المتحدة ما يسمى بأحكام الانقضاء (الفقرة 37) في «خطة العمل الشاملة المشتركة». ويتطلّب الانقضاء عملية حل النزاع والنقاش نفسها المنصوص عليها في الفقرة 36 ولكن في هذه الحالة يمكن للطرف المعني – في ختام هذه العملية – طلب إجراء تصويت تلقائي في مجلس الأمن على مشروع قرار بشأن إبقاء القرار 2231 الذي حلّ محل جميع قرارات مجلس الأمن السابقة التي تدين البرنامج النووي الإيراني وفرض الأمم المتحدة عقوبات متعلقة بالبرنامج النووي الإيراني. وإذا كانت الدولة التي تلتمس الانقضاء عضواً دائماً في مجلس الأمن كالولايات المتحدة، يمكنها إذاً استخدام حق الفيتو للقضاء على قرار “إبقاء قرار مجلس الأمن الدولي رقم 2231 ساري المفعول”، وبالتالي إعادة العمل بقرارات الأمم المتحدة وعقوباتها المعلّقة كافة. ويعني ذلك القضاء على الاتفاق بأكمله وقد تَعتبر دول «مجموعة الخمسة زائد واحد» الأخرى ذلك، في ظل غياب الأدلة على انتهاك إيران للاتفاق، وكأن الولايات المتحدة “تلعب” بالنظام القانوني الدولي، ولن ترغب على الأرجح في التوقيع على مفاوضات تترأسها واشنطن من أجل نظام أكثر صرامةً، وسترفض إيران أيضاً هذه المفاوضات من دون شك.

5.3. انسحاب الولايات المتحدة من دون “تدمير” الاتفاق: ينطوي خيار بديل عن الانقضاء على انسحاب الولايات المتحدة من الاتفاق، خاصة إذا أرادت واشنطن وقف امتثالها من دون إنهاء الاتفاق بالضرورة. وتشكّل «خطة العمل الشاملة المشتركة» رسمياً تفاهماً غير موقّع حول الإجراءات المتبادلة بين عدد من الدول “يدعمه” قرار مجلس الأمن رقم 2231 “ويحث على تنفيذه الكامل”، ولكن ليس بموجب القانون الدولي – أي ليس بموجب الفصل السابع من ميثاق الأمم المتحدة. وبالمقارنة، تتمتع إجراءات مجلس الأمن وفقاً للاتفاق – التي تبطل بشكل أساسي قراره السابق المتعلق بإيران – بقوة القانون بموجب المادة 41 من الفصل السابع. وفي حال انسحب مشارك واحد من «خطة العمل الشاملة المشتركة» (باستثناء إيران) من الممكن أن تستمر التزامات الاتفاق وتفاهماته من دون شك.

جيمس جيفري هو باحث في معهد واشنطن وسفير الولايات المتحدة السابق لدى تركيا والعراق وألبانيا.

الجزء الثاني

هل من حل وسطي؟

كاثرين باور و پاتريك كلاوسون

6 تشرين الأول/أكتوبر 2017

في الوقت الذي يستعد فيه الرئيس ترامب لإلقاء خطاب هام حول السياسة تجاه إيران في 12 تشرين الأول/ أكتوبر، تدرس إدارته عدداً من الطرق لتناول الموعد النهائي للمصادقة على الاتفاق النووي في 15 تشرين الأول/ أكتوبر. وحتى الآن، أثار خطاب الرئيس الأمريكي وبعض أعضاء حكومته تكهنات حول امتناعه عن المصادقة.

وبدلاً من تخلي الإدارة الأمريكية عن النفوذ الكبير الذي تمارسه على مؤيدي الاتفاق، لا بدّ أن تنظر إلى نقاش المصادقة كفرصة للضغط عليهم من أجل اتخاذ خطوات بشأن إيران كانت قد أُرجأت منذ زمن وأبدوا استعداداً لاتخاذها. ومن خلال القيام بذلك، يجب أن يسعى الرئيس الأمريكي إلى تحقيق ما يريده ويراعي في الوقت نفسه ما يستطيع الحصول عليه بواقعية.

عدم وجود سياق للمصادقة؟

لم تشكّل الإدارة الأمريكية حتى الآن إطاراً لسحب الثقة من الاتفاق. وتميل معظم التقارير والتحاليل ذات الصلة إلى المزج بين سحب الثقة وإجراءين آخرين: أولاً، تبيان عدم تقيّد إيران بـ«خطة العمل الشاملة المشتركة» وثانياً، اتخاذ قرار بوقف تنفيذ الالتزامات الأمريكية التي تفرضها «خطة العمل الشاملة المشتركة». ودفع سوء الإدراك هذا بالكثيرين إلى الاستنتاج أن سحب الثقة هو أمر غير مبرر أو يلحق الضرر مباشرةً بالمصالح الأمريكية. وإذا تنظر الإدارة الأمريكية جدياً في سحب الثقة، فلا بدّ أن تبذل جهداً أكبر بكثير للتصدي لهذه الأخطاء وإيجاد إطار يمكن فيه الحكم على مسألة سحب الثقة بناءً على ميزاتها الخاصة بدلاً من المزج بينها وبين الخيارات الأخرى.

وفي ما يتعلّق بالنقطة الأولى، ينص “قانون مراجعة الاتفاق النووي الإيراني” لعام 2015 بوضوح على أن المصادقة لا تعتمد على ما تقوله “الوكالة الدولية للطاقة الذرية” بشأن تقيّد إيران. وبدلاً من ذلك، يقوم معيار “قانون مراجعة الاتفاق النووي الإيراني” على تحقّق الولايات المتحدة من “تنفيذ إيران للاتفاق على نحو شفاف وكامل ويمكن إثباته بما في ذلك جميع الاتفاقات التقنية أو الإضافية ذات الصلة”، وهو معيار أكثر تطلباً مما تفرضه “الوكالة الدولية للطاقة الذرية”. وفي 22 آب/أغسطس على سبيل المثال، ادّعى رئيس “منظمة الطاقة الذرية الإيرانية” علي أكبر صالحي أن صور مفاعل أراك الذي يُفترض أنه متوقف عن العمل قد تم “التلاعب بها” وأن إعادة تشغيل المفاعل لن تستغرق إلا بضعة أشهر. ولم تردّ “الوكالة الدولية للطاقة الذرية” علناً على تعليقات صالحي. ففي الواقع، قد لا تفرض عليها إجراءاتها التعليق على تصريحات مماثلة. إلا أن عدم توضيح هذه التصريحات الإيرانية الاستفزازية يجعل من الصعب على إدارة ترامب القول إن الاتفاق النووي “يُنفَّذ على نحو شفاف وكامل ويمكن إثباته“.

أما في ما يخص النقطة الثانية، فقرار سحب الثقة لن يؤدي تلقائياً إلى تغيير العقوبات الأمريكية المفروضة حالياً على إيران أو إيقاف أي إعفاء/ تعليق صدر عن واشنطن من أجل تنفيذ «خطة العمل الشاملة المشتركة». ويمكن أن يقرّر الرئيس الأمريكي في أي وقت إعادة فرض عقوبات ما قبل «خطة العمل الشاملة المشتركة». وإذا امتنع عن المصادقة بموجب “قانون مراجعة الاتفاق النووي الإيراني” في الأسبوع المقبل، فلن يؤثّر ذلك في الإعفاءات المعمول بها حالياً. وبعبارة أخرى، تشكّل المصادقة بموجب قانون المراجعة المذكور والإعفاء من العقوبات المتعلقة بـ«خطة العمل الشاملة المشتركة» حدثيْن مستقلين.

ومن الناحية العملية، سيثير سحب الثقة من دون شك جدالاً في الكونغرس حول إعادة فرض العقوبات بموجب القانون أم لا، ولن يتصرّف البيت الأبيض على الأرجح حتى انتهاء هذا الجدال، لا سيّما وأن قانون مراجعة الاتفاق النووي الإيراني يوفّر مراجعةً معجّلة في غضون ستين يوماً. وفضلاً عن ذلك، تشير السوابق بشدة إلى أن أي تشريع جديد سيسمح بإعفاءات رئاسية من أي عقوبات أُعيد فرضها. وخلال فترة النقاش في الكونغرس، ستمارس الإدارة الأمريكية بالتالي نفوذاً كبيراً على مؤيدي الاتفاق – سواء كانوا محليين أو أوروبيين أو إيرانيين من أجل الضغط لاتخاذ إجراءات تزيد من احتمال بقاء الولايات المتحدة في الاتفاق.

ما يمكن لواشنطن الضغط من أجله من الناحية العملية

بموجب «خطة العمل الشاملة المشتركة»، احتفظت الولايات المتحدة وحلفاؤها بالقدرة على عزل إيران بسبب سلوكها الذي يقع خارج نطاق الاتفاق النووي. وبالفعل، لفتت إدارة أوباما النظر مراراً إلى رعاية طهران للإرهاب وتجارب قذائفها الصاروخية وشرائها للأسلحة وانتهاكاتها لحقوق الإنسان من خلال إصدار تصنيفات جديدة بموجب العقوبات المعمول بها. وواصلت إدارة ترامب هذا النهج ولا يحتاج قرار المصادقة إلى تعديله، إذ يمكن لواشنطن أن تدفع حلفاءها الأوروبيين إلى بذل جهد أكبر على جميع الجبهات إذا أرادوا أن تصحح الولايات المتحدة «خطة العمل الشاملة المشتركة» أو البقاء ضمنها على الأقل.

وسلّطت الضغوط الأمريكية الضوء أيضاً على لجوء إيران إلى ممارسات مالية مضللة لتمويل أنشطتها غير المشروعة. ونظراً لطبيعة هذه الممارسات المستمرة لا بدّ أن تحثّ واشنطن السلطات الأوروبية على تذكير مصارفها بأهمية تطبيق قواعد “إعرف عميلك”. وسيكون هذا التحفيز ملائماً، لا سيما وأن «الحرس الثوري الإسلامي» وغيره من الكيانات الإيرانية لا يزال خاضعاً لتجميد الأصول من قبل الاتحاد الأوروبي.

ويتعين أيضاً على الإدارة الأمريكية أن تضغط من أجل التنفيذ الفعال لكافة قرارات مجلس الأمن ذات الصلة. وفضلاً عن إعادة التشديد على القرار 2231 – الذي نفّذ «خطة العمل الشاملة المشتركة» ومضى قدماً بهيكلية عقوبات الأمم المتحدة المتبقية ضد إيران – تذكّر واشنطن المجتمع الدولي بأن طهران تسخر علناً من الحظر الذي يفرضه المجلس على تصدير الأسلحة الإيرانية والحظر المستقل على تصدير الأسلحة إلى «حزب الله» والمتمردين الحوثيين في اليمن. وعلى سبيل المثال، تستطيع الإدارة الأمريكية إثارة المخاوف بشأن الدور الذي يؤديه «حزب الله» في تأجيج العنف الطائفي في سوريا كوسيلة لإعادة البدء بإجراءات منع نقل الأسلحة الإيرانية للحزب، وخاصة عن طريق استئناف بعض الجهود الإضافية التي نُفّذت بعد الحرب بين «حزب الله» وإسرائيل في عام 2006. وفي السياق نفسه، لطالما نقلت “ماهان إير”، وهي شركة الطيران الأكبر في إيران، أسلحةً لقوات الحزب في سوريا. ومع ذلك، ما زال يُسمح لطائرات “ماهان” بالتحليق بحرية فوق أوروبا وآسيا والشرق الأوسط. ونظراً لتزايد أهمية الدور العسكري لـ «حزب الله» في المنطقة، ينبغي أن يحثّ المسؤولون الأمريكيون نظراءهم الأوروبيين على حظر رحلات “ماهان” الجوية واتخاذ إجراءات بموجب التصنيف الإرهابي للجناح العسكري لـ «حزب الله» من قبل الاتحاد الأوروبي في عام 2014.

وبالإضافة إلى ذلك، لا يزال عدد من كيانات تطوير الصواريخ الإيرانية خاضعاً لعقوبات الأمم المتحدة والاتحاد الأوروبي، ومن الممكن أن تزداد هذه القوائم من دون آثار تذكر على العلاقات التجارية والدبلوماسية المتنامية بين أوروبا وإيران. وفيما يتعلق بالمسألة النووية، قد تشجع واشنطن التنفيذ الدولي الفعال “لقناة المشتريات” التي يفترض أن تستخدمها إيران لشراء التكنولوجيا اللازمة لأنشطتها النووية، فضلاً عن بدء النقاشات بشأن التوصل إلى توافق بين أعضاء «مجموعة الخمسة زائد واحد» حول ما الذي سيحدث عندما تحين مواعيد انقضاء «خطة العمل الشاملة المشتركة». وفي خلال كل ذلك، لا بد أن يأخذ المسؤولون الأمريكيون في عين الاعتبار أن العقوبات تشكّل جزءاً واحداً فقط من سياسة تحتاج إلى إشراك عناصر أخرى من السلطة الوطنية، بما في ذلك الدبلوماسية والخطوات العسكرية المناسبة (مثل اعتراض عمليات نقل الأسلحة في البحر).

ويكمن التحدي الذي تواجهه إدارة ترامب في التوصل إلى الوسيلة الأفضل لتنشيط التحرك الدولي بشأن هذه المسائل وتعزيزه. ويجب اتخاذ أي قرار بشأن ما إذا كان ينبغي عدم التصديق على الاتفاق النووي وإعادة فرض العقوبات أم لا ضمن هذا السياق: ما الذي ستحصل عليه الولايات المتحدة إذا ما صادقت من جديد و/ أو استمرّت بالإعفاءات، وما الذي ستخسره إذا لم تعيد المصادقة؟ وإذا مضت الإدارة الأمريكية قدماً من دون أن تطلب من حلفائها التصرّف في هذه المجالات، فلا يمكنها أن تتوقع من هؤلاء الشركاء التعاون في المستقبل.

تحويل الخطب الرنانة

إن خيارات واشنطن متنوعة أكثر بكثير من الاحتمالين المتطرفين المتمثلين بإعادة المصادقة على «خطة العمل الشاملة المشتركة» كما هي أو الخروج التام من الاتفاق. وقد يؤدي اتخاذ إجراءات أكثر صرامةً ضد الأنشطة الإيرانية الإقليمية المزعزعة للاستقرار وتوسيع نطاق برنامج القذائف الصاروخية المترافق مع الدعوة إلى التنفيذ الكامل للاتفاق النووي إلى إعطاء الرئيس الأمريكي التبرير الكافي إما لإعادة المصادقة على الاتفاق في وقت لاحق أو لسحب الثقة منه مع مواصلة الإعفاء/ تعليق العقوبات بصرف النظر عما يفعله الكونغرس. إن أولئك الذي يرغبون في تمسّك الولايات المتحدة بـ«خطة العمل الشاملة المشتركة» لا يستحسن أن يرفضوا مثل هذه الحلول الوسطى الخارجة عن السيطرة. وإذا أصرّ النقّاد على عدم قبول أقل من إذعان ترامب، فسيعرّضون «خطة العمل الشاملة المشتركة» لخطر كبير.    

–         كاثرين باور هي باحثة في معهد واشنطن. وپاتريك كلاوسون هو مدير الأبحاث في المعهد.